2017年以來，普藥營銷的局面變得愈加復雜。普藥原本的價格及成本競爭砝碼越來越"站不住腳跟"，一些普藥企業陷入了低增長、低利潤、低效率的困局之中。
利潤偏低怎么辦
一直以來，我國普藥同質化競爭嚴重，同名同劑型的產品太多。普藥企業年銷售規模在一兩個億左右的居多，且多在近幾年徘徊不前，平均增幅一般小于行業增幅，增長率多呈下降趨勢。
太龍藥業市場部總監吳延兵坦言，普藥雖然在市場上的位置并不高端，有的可能還是處于市場衰退期的產品，但治療領域比較廣泛，大部分是用于常見病、多發病，也是市場上必不可少的產品。
當下，大普藥處于藥品市場競爭的底端，并且目前市場上很多普藥產品并不盈利，這也導致生產企業處于非常尷尬的境地：不做普藥，就會丟失銷售規模和市場份額；繼續做，則可能賠本"賠本賺吆喝"。***OTC營銷人士鄢圣安指出："普藥傳統的營銷模式是商業分銷，在人員、原材料（特別是中藥材）成本上升的壓力下，普藥遭遇了生產企業不愿意生產、零售企業不愿意銷售的窘境。"另外，雖然大多數藥品的零售價已放開，但是傳統的消費習慣和企業之間的競爭并不會帶來普藥大幅漲價。
值得注意的是，盡管普藥并非那么"高大上"，卻能滿足大部分常見病、多發病的用藥需求。吳延兵指出，新醫改政策導向下，普藥產品的主要流向逐步變為包括城鄉結合部和第三終端農村市場在內的基層市場。
河南中杰藥業有限公司營銷總經理吳濤則表示，北上廣地區用藥水準較高，一直以來都被外資及合資企業占領；在二線省會及經濟發達城市，主要是國內知名企業占據；三、四線城市無疑就是普藥的天下。
商業渠道變革加劇
雖然市場空間依然巨大，但很多普藥企業可能由于經營狀況不佳而對市場"望洋興嘆"。現實情況是，傳統藥企的普藥招商代理都是圍繞幾個耳熟能詳的老產品進行的激烈的渠道爭奪，手段單一，只能打價格戰。過去賣普藥，業務員只盯著對接的幾個商業公司，任務是進貨回款，手段就是"價格戰+感情交流"，而今，大部分商業公司已不滿足于充當搬運工的角色，更重要的是，隨著流通行業集中度的提升，普藥企業傳統的操作空間越來越小。
以國藥、上藥、華潤、九州通為主體的全國性規模醫藥商業已形成，各地區域龍頭如南京醫藥、長沙雙鶴、浙江因特等，未來無論是從國家戰略還是市場發展趨勢來看，規模商業在整個流通環節中所占的比重將具備絕對優勢，中小流通企業面臨淘汰和被收購的風險。
在當下和未來一段時間，醫藥商業紛紛向醫療機構配送和終端純銷轉型。"流通形式的變化，進一步要求普藥企業在與商業談判時就把通路產品的進貨品種、數量與提供贏利產品的種類、數量相結合，爭取主動權，要與商業公司結成利益長期一致的緊密型戰略同盟關系。"吳濤表示。
影響所有醫藥人：藥品法修改監管制度創新探索
醫藥網12月15日訊《藥品管理法》是藥品監管法律制度的母法，是藥品治理法律的基本框架。對藥品上市后監管的法律制度是《藥品管理法》中***重要的組成部分。自1984年9月全國人大常委會制定《藥品管理法》，其間經歷了2001年2月的修訂和兩次個別條款的修正。
《藥品管理法》施行以來的三十余年，對加強藥品監督管理，保證藥品質量，保障人體用藥安全，維護人民身體健康和用藥的合法權益提供了法律制度的保障，也有力地促進了藥品行業的健康發展。
但隨著醫藥產品的不斷創新，產業規模的持續擴充和市場化程度的日益提升，行業中的業態和市場主體在發生變化，政府監管手段和措施也在不斷更新，尤其是近年來政府職能轉變中的諸多新的改革舉措迫切需要用法律確認。相比之下，現行藥品監管法律制度存在著諸多的"掣肘"，已難以適應藥品行業高速發展和政府監管的需求，需要進行制度改革的研究，并加快修法的步伐。
修法不僅是對《藥品管理法》條款的文字修正，更需要對現行的藥品監管政策和各項法律規定進行全面的評估、研究、梳理和再造。本文擬重點對藥品上市后監管的法律制度提出若干思考。
一、關于被監管主體的法律調整
藥品上市后監管從環節分類，主要涉及藥品的生產、流通和使用環節；從被監管主體分類，除現行《藥品管理法》中涉及的"藥品生產企業"、"藥品經營企業"和"醫療機構"以及涉嫌從事地下非法藥品生產經營的違法當事人以外，主要涉及獲得市場準入資格的藥品上市許可持有人等法律主體地位的認定。
藥品上市許可持有人（MarketingAuthorizationHolder，MAH）制度，通常指擁有藥品技術的藥品研發機構、科研人員、藥品生產企業等主體，通過提出藥品上市許可申請并獲得藥品上市許可批件，并對藥品質量在其整個生命周期內承擔主要責任的制度。
在該制度下，上市許可持有人和生產經營許可持有人可以是同一主體，也可以是兩個相互獨立的主體。根據自身狀況，上市許可持有人可以自行生產或經營，也可以委托其他生產經營企業進行生產和經營。
如果委托生產經營，上市許可持有人依法對藥品的安全性、有效性和質量可控性負全責，生產經營企業則依照委托生產合同的規定就藥品質量對上市許可持有人負責。藥品上市許可持有人制度是國際較為通行的藥品上市、審批制度。
為了在法律層面推進藥品上市許可持有人制度的實施，全國人民代表大會常務委員會2015年11月4日做出了《關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》，授權國務院在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川十個省、直轄市開展藥品上市許可持有人制度試點，允許藥品研發機構和科研人員取得藥品批準文號，對藥品質量承擔相應責任。
依據此項決定，國務院辦公廳于2016年5月26日發布了《藥品上市許可持有人制度試點方案》，明確了試點內容和試點藥品范圍，并確定了申請人和符合持有人的基本條件為：1、屬于在試點行政區域內依法設立且能夠獨立承擔責任的藥品研發機構，或者在試點行政區域內工作且具有中華人民共和國國籍的科研人員；2、具備藥品質量安全責任承擔能力。同時，還明確了申請人和持有人的義務與責任及其政府對其的監督管理措施。
藥品上市許可持有人制度的試點通過全國人大常委會授權的方式，改變了現行《藥品管理法》將藥品文號與藥品生產企業"***"的管理模式，啟動了藥品上市許可與生產許可分離的"上市許可持有人制度"的轉型。為此，現行《藥品管理法》中的被監管主體需要在制修訂的法律法規中予以調整，即將"藥品上市許可持有人"作為一種全新的市場主體給予法律地位，并確定其相應的權利和義務。
除"藥品上市許可持有人"外，近年來在互聯網經濟中新出現的"互聯網藥品經營第三方平臺"的法律地位應當予以確認，作為被監管主體的互聯網藥品經營第三方平臺的行為規范及其約束，應當在制修訂的法律和配套法規中予以明確。
二、藥品生產經營許可與認證制度的整合
藥品生產經營領域長期以來慣用的是"許可+認證"的"兩證"準入監管模式。現行《藥品管理法》第七條、第九條規定，開辦藥品生產企業，須依法取得《藥品生產許可證》，并由藥品監管部門對藥品生產企業是否符合《藥品生產質量管理規范》的要求進行認證，并核發《認證證書》。
《藥品管理法》第十四條、第十六條，對開辦藥品經營企業依法取得《藥品經營許可證》并由藥品監管部門對藥品生產企業是否符合《藥品經營質量管理規范》的要求進行認證，并核發《認證證書》亦做了同類的規定。
對一個生產經營活動采取了兩道行政許可措施進行監管，在制度設計上不符合對市場主體準入管理的慣例，也耗費了大量行政資源和社會資源。表面上看似多了一項對藥品生產經營主體的監管措施，事實上兩張許可證的作用重疊交叉，并未達到法律預期的監管效果。
為此，2013年3月，國務院辦公廳發布《國家食品藥品監管總局重要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2013〕24號文），在取消職責的規定中明確，將藥品生產（經營）行政許可與藥品生產（經營）質量管理規范兩項行政許可，逐步整合為一項行政許可，并加強對取消、下放項目的事前、事中監管指導。
藥品上市后監管制度中"兩證合一"行政改革是國務院行政審批制度改革的一項重要內容，是實現"簡政放權"的重要舉措。但如何在藥品上市后監管中實現"兩證合一"？法律制度和監管流程如何再造？這是《藥品管理法》及其配套法規需要回應的問題。
筆者認為，藥品許可與認證管理的行政改革中，制修訂的法律制度應當會有以下的制度安排：
（1）明確《藥品生產質量管理規范》、《藥品生產質量管理規范》仍然是藥品生產經營的行為準則和基本要求，且其合規情況依然是政府日常監督檢查的基本依據；
（2）政府不再設立專門的認證機構，也不再對藥品生產經營主體實施《藥品生產質量管理規范》、《藥品經營質量管理規范》的情況進行認證；
（3）政府部門可以培育和推進由獨立的社會第三方機構對藥品生產經營主體的持續合規情況進行認證。政府對有資質的第三方機構的認證結論可以作為行政監管的輔助和參考。獨立的社會第三方機構對藥品生產經營主體的合規情況進行認證，體現"社會共治"的理念，有助于動員社會治理資源參與到藥品質量和安全的治理；政府要向其讓渡職能，制定此類機構的準入、行為規范和監督制定具體的規定，并鼓勵藥品生產經營主體自愿向社會第三方***機構購買服務；
（4）可研究探索對某些重要的藥品品種生產經營主體，依法實行第三方強制性認證制度，培育和推動獨立的社會力量直接介入藥品質量和安全的把控和治理；
（5）鑒于目前藥品安全社會治理領域尚未形成一批成熟的社會獨立第三方機構，建議在《藥品管理法》修訂和施行后著手推進，并制定過渡期及其相應的配套實施辦法。
三、"假劣藥"定義的修正
"假藥"和"劣藥"是藥品監管稽查中務必重點查處的物品。現行《藥品管理法》第四十八條和第四十九條關于禁止生產、銷售假藥和劣藥的規定，是藥品監管部門日常執法中涉及和使用***頻繁的條款，也是藥品生產經營活動中面對***多的條款。
《藥品管理法》施行以來，社會各方面對"假劣藥"定義有過大量的討論和研究。對這兩個條款存在的問題粗略可以概括為：
（1）《藥品管理法》第四十八條和第四十九條中"按假藥論處"和"按劣藥論處"所列舉的藥品，并非在藥品品質和制造行為特征上等同于"假藥"或"劣藥"，"論處"僅僅是對其適用法律懲戒措施時的引導性條款。將此類條款放在"假劣藥"條款內，在表述上有悖立法邏輯，在實際操作中常常易于誤將"論處"情形也簡單認定為"假劣藥"，客觀上造成了我國"假劣藥"泛濫成災的負面印象，這不符合我國藥品生產經營領域的實際狀況。
（2）將違法管理程序規定的藥品，如第四十八條中應批準未批準、應檢驗未檢驗等情形均列入"假藥"的范疇，混淆了品質上不具有藥品屬性的"產品"與違反了規定的監管程序的"藥品"的界線，模糊了在對監管產品的歸屬認定，客觀上也擴大了"假藥"認定。
（3）第四十八條第二款中"藥品所含成分"的含意較為模糊，藥品質量風險控制的關注點實際上是藥品所含的"有效成分"或者"活性物質"。
（4）《藥品管理法》第四十八條、第四十九條中，假劣藥的區分評判標準不甚合理、假劣藥定義存在法條的競合、對"變質的"和"被污染的"情形判定存在可操作性差以及有關概念的混淆，等等，也是需要修法解決的問題。
由于上述問題的存在，在具體監管實踐中，諸多違法藥品和行為無法在既有法條中找到一個相匹配的認定，執法部門又無法放任違法作為的存在，故而在處罰措施適用中，只能硬套《藥品管理法》第四十九條第三款第（六）項關于"其他不符合藥品標準規定的"兜底條款。據某省級藥品監管部門藥品執法案例的統計，用此兜底條款作為查處依據的占比為四分之三強。這顯然表明了現行的認定"假劣藥"法條的適用性很差，迫切需要修改。
針對上述問題，我們建議對現行《藥品管理法》關于"假劣藥"的情形做進一步細分，可歸納為以下六大類：
（一）假藥（僅限于針對品質不具有藥品應有的基本屬性的"藥品"）：
（1）藥品所含的有效成分或者活性物質與國家藥品標準規定的成份不符的；
（2）以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品的。刪除第四十八條第三款關于"按假藥論處"的全部款項。
（二）劣藥（限于無法確保達到質量標準要求的藥品）：
（1）藥品所含有效成分或活性物質的含量不符合國家藥品標準的；
（2）變質或者被污染的（即原第48條中"按假藥論處"的條款）；
（3）超過有效期的；
（4）用不合格的原料或者輔料生產的；
（5）使用不合格的包裝材料和容器生產的；
（6）其他不符合國家藥品標準規定的。
（三）違法管理程序規定的藥品（限于違反藥品審批規定的藥品，而非一定屬于藥品品質方面的問題）：
（1）依照本法必須批準而未經批準生產、進口，或者依照本法必須強制檢驗而未經檢驗即銷售的（原第48條中假藥的條款）；
（2）未經批準擅自變更生產工藝、處方的；
（3）使用未經批準的生產場地進行藥品生產的；
（4）使用未經批準的直接接觸藥品的包裝材料和容器生產的；
（5）使用依照本法必須取得批準文號而未取得批準文號的原料藥生產的。
（四）藥品說明書和標簽不符合規定的藥品（限于說明書和標簽違規的藥品，而非一定屬于藥品品質方面的問題）：
（1）未經批準擅自更改所標明適應癥或者功能主治；
（2）為標明有效期或者更改有效期的；
（3）不注明或者更改生產批號的；
（4）不注明或者更改成分及含量的。
（五）冒用他人的藥品批準文號的藥品（限于民事侵權的藥品）
（六）國家禁止生產銷售和使用的其他藥品。
需要說明的是，在上述行為設定法律責任時，建議對違反管理程序規定的藥品和藥品說明書和標簽不符合規定的藥品，可以根據情節的輕重直接設定罰則，對某些嚴重的違法行為可以與假藥的處罰力度相當，但無須再使用"按某某情形論處"的表述。
四、藥品廣告監管制度
對藥品廣告的監管是藥品上市后監管的重要內容。現行《藥品管理法》第六十一條規定，藥品監督管理部門對其批準的藥品廣告進行檢查，對于違法廣告，向廣告監督管理機關通報并提出處理建議，由其依法做出處理。
目前藥品廣告監管制度存在的主要問題是：
（1）藥品廣告的審批權與處罰權相分離，對藥品廣告的違法者處罰主體是廣告監督管理機關，藥品監督管理部門對其批準的藥品廣告可以進行檢查，但不能直接實施處罰；
（2）該法條明確，藥品監管部門僅限于"對其批準的藥品廣告進行檢查"，未賦予藥品監管部門對藥品廣告全方位的監督權；
（3）藥品違法廣告移送廣告監管部門處罰的行政管理成本很高，且實際查處的執行率偏低；
（4）《廣告法》中賦予廣告監管部門的監管手段（罰款和吊銷營業執照）不足以對藥品廣告發布者的違法行為形成足夠的威懾。
對藥品違法廣告是監管，近年來各地藥品監管部門已積累了許多監管的經驗，建議在修訂《藥品管理法》中涉及藥品廣告監管條款創設以下內容：
（1）賦予藥品監管部門對食品、保健食品、消毒產品等其他相關商品中涉及藥品內容廣告的責任主體的行政檢查權；
（2）直接授權藥品監管部門對藥品違法廣告發布者實施行政處罰，而不是移送處罰；
（3）對發布虛假藥品廣告的，授權省級以上食品藥品監管部門還可以采取以下行政措施：1）決定暫停該產品在本區域內銷售，并向社會公布；2）責令其在食品藥品監管部門指定的本區域公共媒體上，發布向公眾致歉告示（更正啟事），并由其承擔相應的刊登費用。
五、監督檢查手段的授權
藥品稽查機構的監督檢查須依靠法律賦予必要的手段來達到目的。現行《藥品管理法》第六十三條規定，藥品監督管理部門有權按照法律、行政法規的規定對報經其審批的藥品研制和藥品的生產、經營以及醫療機構使用藥品的事項進行監督檢查，有關單位和個人不得拒絕和隱瞞。
現行藥品監督檢查授權規定存在的主要問題：
（1）僅限于"對報經其審批的藥品研制和藥品的生產、經營以及醫療機構使用藥品的事項進行監督檢查"，沒有明確對涉及藥品違法行為的相關主體的延伸檢查權；
（2）未明確授權在監督檢查中可以行使的具體的檢查措施，包括可采取的即時強制措施，譬如在近期出臺的《醫療器械監督管理條例》中賦予監管部門的"責令暫停生產、銷售、進口和使用等控制措施"。上述兩個方面的執法賦權不到位，***了藥品監管部門的監督范圍和可采取的監控手段，不利于加強對藥品違法行為的監管和懲戒力度。
為此，建議在修訂《藥品管理法》過程中，應當進一步強化監管部門監督檢查授權規定：
（1）藥品監管部門有權對從事藥品的研發、生產、流通、使用、進出口等相關活動的單位和個人進行檢查，并可以根據需要對為其提供相關產品或者服務的單位和個人進行延伸檢查；
（2）明確可以采取的具體檢查措施包括：詢問、記錄、拍攝、抽取樣品；查閱、復制查封、扣押有關合同、票據、賬冊、電子數據以及相關資料；查封、扣押藥品、原輔料、相關產品以及的生產工具和設備；責令暫停生產、銷售、進口和使用等控制措施；必要時，可以查封從事違法活動的建筑物和場所。
六、藥品質量抽查檢驗制度
藥品質量抽查檢驗是對藥品質量進行監管的重要手段。《藥品管理法》第六十四條規定，藥品監督管理部門根據監督檢查的需要，可以對藥品質量進行抽查檢驗。抽查檢驗應當按照規定抽樣，并不得收取任何費用。所需費用按照國務院規定列支。
但近年出臺和修訂的《食品安全法》均明確規定："進行抽樣檢驗，應當購買抽取的樣品"，而目前藥品監管部門"按照規定抽樣"為無償抽取藥品作為抽驗樣品。
同為一個執法部門施行的對監管物品的抽驗，目前的法律制度上在食品和藥品抽驗費用的承擔方面是截然不同的方式。但可以判斷，對食品"購買抽取樣品"的模式代表了立法機關的制度走向，藥品監督性抽驗遲早會依此模式制定規則。
據某省級藥品監管部門2014年的統計，查辦的藥品違法案件有三分之二來自于監督性抽驗不合格的企業和產品，且藥品抽驗樣品的購買成本約占抽驗總費用的30～50%。但如果修改為"藥品抽驗樣品應當付費購買"，監管成本必然大大提升，或政府增加抽驗經費的投入，或減少監督性藥品抽取的數量。
為此，監管部門應當順應的立法走勢，對藥品質量監督性抽驗做出后續的制度安排：
（1）食品藥品監督管理部門根據監督管理的需要，可以對藥品質量進行監督抽查檢驗。進行抽樣檢驗，應當購買抽取的樣品，委托符合本法規定的食品檢驗機構進行檢驗，并支付相關費用。
（2）藥品監督抽驗所需的經費納入本級政府預算。不得向藥品生產經營企業或者醫療機構收取檢驗費用和其他任何費用。同時，國家食品藥品監管部門應當專題組織藥品監督性抽驗的績效評估以及后續抽驗資源的配置，尤其要研究評估地方藥品監督抽驗績效和的資源匹配，并對地方抽驗經費的配套事宜提出具體要求和業務指導。
七、藥品質量公告制度
藥品質量公告是監管部門將藥品監督性抽驗的結果及時先社會公開的制度，對藥品生產經營企業的質量管理具有警示和威懾作用，監管的正面效應突出。
《藥品管理法》第六十五條規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府的藥品監督管理部門應當定期公告藥品質量抽查檢驗的結果；公告不當的，必須在原公告范圍內予以更正。
但藥品質量公告制度也存在一定問題，由于質量公告對該藥品市場營銷的殺傷力甚大，公告可能會損害或嚴重損害藥品生產經營企業的聲譽，尤其對本不具有違法故意或本不存在違法情形的企業，公告對其產生的負面影響顯得不甚合理和公平。
這方面主要存在下列情形：
（1）公告中所列的產品采樣地點、被抽樣單位名稱、被抽查單位名稱，被抽樣單位或者被抽查單位并未違反法律法規有關規定，并有充分證據證明，其不知道該產品不合格的；
（2）公告中所列的生產單位名稱、標示生產單位名稱，生產單位未違反法律法規有關規定，并有充分證據證明，產品不合格非生產廠家責任的；
（3）某些違反藥品標準的質量問題僅屬輕微質量瑕疵，可以通過廣告以外的形式幫助企業改進產品的質量。
針對上述情況，建議《藥品管理法》或其配套的法規和規章，對藥品質量公告制度的具體操作制定相應的配套規則，并明確免予公告和暫緩公告的情形。
我們建議，1、對有下列情形，可以免予公告：
（1）并不知曉該產品存在不合格情況的藥品流通企業；
（2）有充分證據證明，產品不合格不屬于藥品生產企業責任的；
（3）僅存在輕微瑕疵，且無法確認發生不合格情況的責任主體的。
2、對有下列情形之一的，可以暫緩公告：
（1）違法責任主體暫不明確的；
（2）對檢驗結果有異議，尚未作出復驗結論的；
（3）擬公告的事項尚處于行政復議、訴訟期間的。
八、藥品召回制度
"召回制度"是針對已經流入市場的缺陷產品而建立的，***早出現在美國，***先應用于因產品設計上的失誤或生產線某環節上出現的錯誤而產生的，大批量危及消費者人身、財產安全的汽車等產品。
2004年中國誕生***個產品召回制度《缺陷汽車產品召回管理規定》。此后的《食品安全法》也確立了國家對問題食品的召回制度。
現行《藥品管理法》沒有相應條款予以規定。2007年，國家食品藥品監管局制定了《藥品召回管理辦法》（局令第29號），以部門規章形式創設了藥品召回制度。
基于藥品監管實踐的需要，建議應當在《藥品管理法》的立法層面確立藥品召回制度，除制定問題產品召回的一般程序外，還需要明確以下內容：
（1）藥品上市許可持有人具有自主召回問題藥品的義務；
（2）被召回的藥品必須無害化處理和監督銷毀；
（3）政府監管部門有權責令召回，必要時也可以協助市場主體進行召回。此外，對因標簽、說明書不符合藥品標準而被召回的藥品，在采取補救措施且能保證藥品安全的前提下，是否可以繼續銷售？對此問題建議進行專題研究。
九、處罰種類增設和幅度調整
現行《藥品管理法》的法律責任一章，設定了六大類的處罰：
（1）申誡罰-警告；
（2）經濟處罰-罰款和沒收違法相關的物品；
（3）行為處罰-對藥品生產經營企業責令停產、停業整頓、撤銷藥品或者藥品廣告批準文號、吊銷《許可證》；對違法當事人的從業禁止；
（4）行政責任-行政處分；
（5）刑事責任-依照《刑法》條款；
（6）取締-僅針對無證的生產經營者。根據當今的藥品監管執法實踐，上述罰則種類仍顯局限，在許多案件的查處中缺乏足夠的懲戒力度。
此外，在制度設定中對未按照規定實施各類藥品《質量管理規范》的行為，固化為"先教育、后懲戒"的遞進式處罰程序，缺乏行政裁量的靈活性，在某些案件處理中顯得懲戒力度的不夠；對偽造藥品申報數據的當事人沒有設定法律責任；缺乏對多個行政相對人分別共同實施的行為連帶責任的規定。為此，有必要對處罰手段進行必要的吸納和創新。
此外，為了加大對違法犯罪行為的打擊力度，有必要推動出臺藥品違法行為處罰到人的法律措施。
《藥品管理法》修訂，建議在法律責任條款中增設以下處罰種類：
（1）暫停銷售，即對藥品經營中涉及發布違法廣告的行為，可以責令違法生產經營主體暫停銷售其藥品；
（2）核減企業生產經營范圍，即根據生產經營企業違法情形，在其行政許可事項中，縮減生產經營的范圍；
（3）列入負面名單制度，即通過負面名單的公布，有社會相關方面對其出去必要的懲戒和***措施，到達"聯合懲戒"的目的；
（4）取消現行《藥品管理法》第七十八條設定的遞進式處罰程序，對未按照規定實施各類藥品《質量管理規范》且情節嚴重的，可以直接責令停產、停業整頓，或罰款和吊證；
（5）明確法律的連帶責任，對違法后果可能由多個藥品生產經營者分別共同實施的情形，如藥品廣告，互聯網藥品經營第三方平臺等各類主體，可以設定連帶的法律責任。對《藥品管理法》涉及的處罰情形和幅度調整，建議與新出臺的《食品安全法》的罰則設定原則相協調；
（6）增加處罰到人的具體條款：對存在資料和數據造假和被吊銷許可證的單位及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給予必要的經濟罰和行為罰。鑒于藥品的特殊性，對藥品違法行為的罰款數額應高于《食品安全法》設定的倍數和限額。
此外，在撤銷資質、執業資格以及從業禁止的懲戒措施設定方面，也應當強化懲戒力度，如對嚴重違法當事人可以設定"終身不得從事藥品生產經營活動"的處罰。可以根據違法情形的調整，考慮增加法律責任的設定，如對"偽造藥品申報數據"的處罰等。
十、違法行為累積記分制度
對違法行為采取累積記分始創于公安機關交通管理部門對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為的處理。2010年頒布的《道路交通管理法》第二十三條規定，公安機關交通管理部門對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為除給予行政處罰外，實行道路交通安全違法行為累積記分制度，記分周期為12個月。這是違法行為累積記分制度在道路交通管理中實施較為成功的法例。
《食品安全法》***百三十四條規定，"食品生產經營者在一年內累計三次因違反本法規定受到責令停產停業、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監督管理部門責令停產停業，直至吊銷許可證"。這一規定在食品安全監管領域中也開創了違法累積查處的監管模式。
《藥品管理法》的修訂，建議參照道路交通管理模式采取違法累積記分制度。可以設定以一個年度或兩個年度內的違法行為作為累積單位；藥品生產經營企業作為法人主體記分；企業負責人、質量管理人員、執業藥師和重要崗位藥品管理人員作為責任人主體記分；食品藥品監管部門將記分情況作為行政處罰裁量依據之一。
對法律、法規規定可適用責令停業、吊銷許可證的，且年內累計記分已達到或者超過規定分的，應當依法采取相應的行政處罰措施。在這方面，上海食品藥品監管部門在對餐飲服務企業的監管中，也嘗試采取了違法行為累積記分制度，根據違法程度分為6檔，分別記18分、12分、6分、3分、2分和1分。可以進一步總結經驗，并逐步形成為一項可推行的法律制度。
十一、未注冊進口藥品在國內流通使用監管制度
對未注冊進口藥品在國內流通和使用是藥品監管法律制度需要規范的內容之一。《藥品管理法》第三十九條規定，醫療單位臨床急需或者個人自用進口的少量藥品，按照國家有關規定辦理進口手續。《藥品管理法實施條例》第三十七條規定，醫療機構因臨床急需進口少量藥品的，應當持《醫療機構執業許可證》向國務院藥品監督管理部門提出申請；經批準后，方可進口。進口的藥品應當在指定醫療機構內用于特定醫療目的。
在目前的藥品市場上，未注冊的進口藥品在國內流通和使用存在"亂象"：
一是部分醫療機構違規使用未注冊的進口藥品（此類行為在國內已發生過若干起藥害事件），幾乎也沒有見到醫療機構向國家監管部門遞交過此類申請；
二是個人少量攜帶入境界線模糊，在實際監管中問題多有發生；
三是通過網上代購藥品，從各種渠道非法進口藥品有相當的市場需求，藥品"海淘"現象猖獗，監管缺位。
近年來，已發生多起因"境外代購"而引發刑事訴訟的案例，國內各方面對此存在頗多爭議，對政府管理也有諸多批評。
進口藥品必須經過國家藥品審批機關注冊，這是藥品監管法律制度的基本原則，這個"底線"不可能顛覆或虛化。但藥品用于治病救人，在醫療實踐中確實存在國內的病人群體對境外生產藥品的特殊需求或習慣需求的情形。
在其他國家和地區對某些具有需求病人使用小批量的特殊藥品，都制定有提供跨境流通和使用便利的特殊規則，且有相當成熟的經驗積累。
為此，建議《藥品管理法》及其配套的法規規章就未注冊的進口藥品在國內流通和使用制定更加具體的規則，并明確以下事項：
（1）將"急需"修改為"特殊需求"，并明確什么情形屬于"特殊需求"，哪個機構可以對此做出解釋；
（2）鑒于藥品特殊需求的復雜性，可以將這類對小批量的"特殊需求"的審核放行權放給省一級藥品監管部門，便于醫療機構就地申請準入；
（3）醫療機構或有一定資格的執業醫師應作為小批量"特殊需求"藥品的申請主體，并通過醫療機構的內部管理程序管理把關，發揮醫療機構對此類診療活動自律作用；
（4）對某些特殊需求人群的小批量的藥品進口，也可以由省級藥品監管部門指定某醫療機構予以提供，并采取嚴格管控措施；
（5）嚴厲打擊通過互聯網的非法代購藥品的行為。
十二、互聯網藥品經營活動監管制度
2017年02月09日《國務院辦公廳關于進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若干意見》（國辦發〔2017〕13號）提出：推進"互聯網+藥品流通"。以滿足群眾安全便捷用藥需求為中心，積極發揮"互聯網+藥品流通"在減少交易成本、提高流通效率、促進信息公開、打破壟斷等方面的優勢和作用。
引導"互聯網+藥品流通"規范發展，支持藥品流通企業與互聯網企業加強合作，推進線上線下融合發展，培育新興業態。規范零售藥店互聯網零售服務，推廣"網訂店取"、"網訂店送"等新型配送方式。鼓勵有條件的地區依托現有信息系統，開展藥師網上處方審核、合理用藥指導等藥事服務。食品藥品監管、商務等部門要建立完善互聯網藥品交易管理制度，加強日常監管。
推進"互聯網+藥品流通"的政策走向已非常明確，如何落地，需要有實務部門的觀念轉型，更需要有法律制度的支撐。
建議《藥品管理法》和相關法規規章的制修訂，應當將國務院"互聯網+藥品流通"政策原則納入其中，并明確以下內容：
（1）確認互聯網藥品經營第三方平臺的法律地位，下放對此類主體的審批權，并明確互聯網藥品經營第三方平臺的法律責任；
（2）藥品零售企業在線下線上主體資格一致，一視同仁，不***各類取得《藥品經營許可證》的藥品經營企業通過互聯網銷售藥品；
（3）允許從事互聯網經營的藥品零售企業選擇第三方物流配送藥品。藥品經營企業應當向監管部門報備選用的第三方物流企業的情況，并承擔相應的配送管理責任和相應的法律責任；
（4）制定允許在互聯網銷售的藥品名單，并逐步有限度地放開處方藥在電商渠道的銷售，并推進開展藥師網上處方審核和合理用藥指導等藥事服務；
（5）各部門聯手，制定有效監管機制，配備足夠的監管力量，嚴厲打擊利用互聯網的藥品違法經營活動。
十三、藥品追溯體系的構建
在當今互聯網和大數據時代，由政府構建一個與公眾健康密切相關的藥品追溯體系具有非常重要的意義。
建立藥品信息化追溯體系是一項復雜的系統工程，需要對藥品追溯體系有一個完整的頂層設計，其中包括初期起步時藥品品種的選擇，社會投入和成本（包括行政成本、企業成本和社會成本）的考量，系統運行組織架構的組建、追溯技術方案的選擇和支撐，藥品從生產流通到使用環節各部門的配合與協調，當然還有非常重要的一點，就是法律制度的確認。
監管部門應當及時總結十余年來推進藥品電子監管碼的實踐，汲取相關部門在構建信息化追溯體系方面的成功經驗，并建議立法機關在法律修改中確立信息化追溯體系的地位。
筆者建議，《藥品管理法》在藥品安全信息化追溯體系建設方面應當有明確規定：
（1）在藥品品種選擇上，可以先從麻醉藥品、精神藥品、醫療用毒性藥品、放射性藥品、血液疫苗制劑等起步，構建起國家藥品電子監管追溯系統的模型，納入電子監管藥品的具體目錄可以授權由國家食品藥品監管部門制定；
（2）在法律上應當鼓勵藥品生產經營企業、行業組織和社會第三方機構根據藥品質量追溯的需要，建立信息化追溯系統和平臺，為公眾的藥品質量查詢提供服務；
（3）法律制度要求企業、行業和第三方機構建立的藥品信息化追溯系統和平臺與國家的藥品電子追溯系統和平臺實現信息的對接和互聯。
生產部
2017年12月16日
